Suite des péripéties de la loi sur le changement climatique aux Etats-Unis

Dans un billet fleuve datant de juin dernier, je résumais les principales mesures proposées par le projet de loi Waxman-Markey sur le changement climatique aux Etats-Unis. La loi était passée à l’arrachée à la chambre basse, les moins optimistes prévoyant de toute façon un enterrement au Sénat. Car pour que le texte passe au Sénat, il faut 60% des voix (soit … 60 voix), plus que la majorité simple requise en chambre basse (pour un détail sur les modalités de vote d’une loi aux USA, voir le très bon topo du Sénat français). Les sénateurs démocrates sont 56. Mais comme on a pu le voir, cela ne veut pas dire grand-chose, nombre d’élus démocrates étant plutôt sceptiques sur la loi et les retombées qu’elle aurait sur leurs électeurs. Il faut donc une fois encore trouver un accord bipartisan.

Toujours est-il que fin septembre, les Sénateurs John Kerry et Barbara Boxer ont proposé leur projet de loi sur le changement climatique. Le plus surprenant ? Celui-ci y va encore plus fort que le projet de loi Waxman-Markey !

A 2 mois du sommet de Copenhague, il semble que la loi n’aura pas le temps de passer (il faut encore qu’elle fasse la navette et elle n’a de toute façon même pas été approuvée par le Sénat, étape ô combien fondamentale), ce qui selon toute vraisemblance signe la mort d’un traité à Copenhague. Ce qui n’empêche pas le prix Nobel de la paix Barack Obama de faire un discours devant les Nations Unis sur le péril du changement climatique (l’hôpital qui se fout de la charité ? En tout cas, à entendre le discours, on a l’impression qu’il s’adresse plus aux états-uniens qu’à l’ONU)

Pourquoi en parler si concrètement si rien ne s’est passé alors ? Tout d’abord pour commenter les éléments nouveaux (sachant que le texte est entrain de passer en commission et qu’il risque de subir une fois de plus les foudres des lobbyistes). Surtout, pour dire que le Sénat n’a, paradoxalement, jamais été aussi près d’un vote.

Quoi de nouveau ? Le projet de loi Kerry-Boxer et son titre éloquent. Il est plus avancé au niveau environnemental, économique et politique :

• Environnemental : L’« avancée » la plus emblématique ? Le texte propose une réduction de 20 % des émissions d’ici 2020 par rapport à celle de 2005. C’est 3 % de plus que le projet de loi waxman-markey, ce qui est plutôt courageux étant donné déjà les gros doutes lors du vote par la chambre des représentants. Le texte prévoit aussi d’encourager les transports écolo (transports en commun, vélos etc.) en leur octroyant un pourcentage des revenus du futur marché du carbone. A noter aussi la proposition d’une régulation des usines au charbon.

• Economique : le « clean energy jobs and american power act » (j’insiste : quel nom !) propose d’encadrer le prix des allowances (voir mon post fleuve) pour limiter la spéculation. On parle de « price collar ».

• Politique : clairement le domaine le plus intéressant. Car pour faire voter leur projet, les sénateurs démocrates ont besoin de républicains. On ne joue plus seulement sur la fibre « indépendance énergétique ou augmentation des emplois grâce à une économie verte ». On est clairement  dans l’optique « le projet de loi est une opportunité de redonner aux USA leur rôle de leader, à Copenhague notamment ». Ce qui me surprend toujours étant donné l’étendu de l’(in)action des USA en faveur du climat ces dernières centaines d’années.

Car paradoxalement, l’effervescence est de mise aux USA suite à la publication début octobre d’une tribune commune dans le NY Times de Kerry et Lindsay Graham, un sénateur républicain très proche de McCain. La tribune s’appelle … « Yes we Can (passe the climate change legislation).

On peut y lire que (traduction personnelle) les sénateurs “refusent d’accepter l’argument que les USA ne peuvent pas mener le monde dans le combat contre le changement climatique”.

Un autre passage plus loin en VO insiste sur la nécessité de trouver un accord bipartisan : “But we speak with one voice in saying that the best way to make America stronger is to work together to address an urgent crisis facing the world.”

Idéalement, toujours selon la tribune commune du NY Times, la loi “empower our negotiators to sit down at the table in Copenhagen in December and insist that the rest of the world join us in producing a new international agreement on global warming.”

Et puis une telle législation serait selon le texte un sacré coup de pouce à la sécurité nationale puisque “we know that sending nearly $800 million a day to sometimes-hostile oil-producing countries threatens our security.”

Bon, certes, c’est l’Européen en moi qui parle. J’ai toujours eu du mal avec la rhétorique états-unienne en matière de politique extérieure (ce côté messianique). Clairement, il y a aussi l’enjeu de faire passer la loi en convainquant l’opposition. D’ailleurs, un tel ralliement grand public laisse augurer du meilleur pour l’avenir de la législation. D’autant plus que Lisa Murkowski, sénatrice républicaine de l’Alaska a aussi donné son soutient au projet de loi suite au papier paru dans le NY Times.

Très pragmatiquement, on ne peut que s’en réjouir puisque ce projet serait la première vraie avancée pour réduire les émissions de carbone nord-américaines. Et que ça pourrait créer une amorce de mouvement global (l’Europe elle n’a pas attendu pour agir) et donc un succès de Copenhague (qui parait bien mal engagé). Soulignons d’ailleurs que la proposition de loi Kerry-Boxer prévoit que l’Agence de Protection Environnementale émette des rapports annuels sur l’avancée des politiques de lutte contre le changement climatique grands pays « en développement » (comprendre la Chine et l’Inde surtout). Officieusement, c’est surtout un moyen de mettre la pression sur la Chine (à mon humble avis).

Last but not least, il faut noter que les républicains n’ont tout de même pas accepté de sauver la terre gratuitement (en gardant toujours à l’esprit que le texte peut encore très largement être changer avant et après le vote, si vote il y a). Deux conditions ont été mises sur la table pour que Kerry et Boxer obtiennent leur deal :

• Une prospective sur le nucléaire ( !). Les républicains veulent que l’énergie soit considérée comme renouvelable ou qu’elle bénéficie au moins des mêmes avantages (en terme d’imposition et d’aide financière) que les énergies photovoltaïques ou éoliennes. Le (génial) bloggeur de Climate Progress voit cela comme surmontable, étant donné le prix des infrastructures nucléaires. Loin des débats sur la dangerosité ou non de l’énergie, le nucléaire couterait tout simplement trop cher. Le budget ne serait ainsi jamais voté par les parlementaires.

• Autre condition : que le moratoire fédéral sur le forage (valide jusqu’en 2012) dans les eaux territoriales du pays soit levé. Il s’agit là d’un vieux serpent de mer faisant écho à un débat en juin 2008. Devant la flambée des prix du pétrole, W Bush voulait lever un moratoire fédéral existant depuis 1982 et empêchant toute plateforme au large de certaines côtes états-unienne. Persuadés qu’il se cache des mannes de pétrole sous la croute terrestre maritime, Bush et ses amis du lobby pétrolier voulaient commencer à forer tous azimut, soit disant pour faire baisser le cours du pétrole (car la découverte de gisement permettrait d’endiguer temporairement le pic oil) et surtout pour favoriser l’indépendance énergétique des USA. Sauf que les Etats concernés s’étaient largement opposés à une telle mesure (Schwarzy en tête), devant les dégâts que cela pourrait causer. Dans tous les cas, on estime la manne au maximum à 100 000 barils supplémentaires par jour (soit une goute d’eau). Climate Progress (encore lui) fait l’analyse suivante : un jour ou l’autre, cela va arriver puisque le pétrole sera de plus en plus rare. Autant gagner un accord pour faire passer la loi (très pragmatique). Et puis selon le même blog, les firmes pétrolières n’arrivent même pas à exploiter les ressources déjà présentes (34 millions de barils offshore !), la question est donc surtout idéologique.

Rendez vous au prochain épisode. Il s’agit surtout de savoir aujourd’hui si la loi va passer ou non avant Copenhague (qui s’approche à grands pas). Apparemment ça ne sera pas le cas. Nombre d’analystes insistent cependant sur le fait que sans le passage d’une loi sur le changement climatique avant le sommet, PAS DE TRAITE SIGNE. Car les négociateurs des Etat-Unis doivent avoir une base juridique pour s’engager sur une réduction des émissions au niveau international. Et il est bien sur hors de question qu’un nouveau traité se signe sans la ratification des USA par la suite (comme ça a été le cas avec Kyoto).

Le projet de loi états-unien sur le changement climatique – enjeux, tenants et aboutissants

Ce projet de loi est l’un des plus importants jamais introduit au Congrès. Il a une envergure morale similaire à la loi sur les droits civils des années 60 ou au Plan Marshall – Al Gore

Depuis le début du mois de mai 2009, la vie politique états-unienne est largement animée par les débats autour du American Clean Energy and Security Act (ACESA), aussi connu sous le nom de « Climate Change Bill » ou encore « projet de loi Waxman-Markey », du nom de ses auteurs. Mais pourquoi, comme l’a déclaré Al Gore, ce projet de loi est il si important ? Et quels en sont les tenants et aboutissants au niveau national comme international ?

Le projet de loi Waxman-Markey est vaste et a suscité de nombreuses interrogations. Pire même, ses instigateurs mènent depuis un mois des négociations acharnées pour le faire passer le plus rapidement possible afin qu’il soit ensuite soumis au Sénat, étape autrement plus difficile. Le texte doit en effet être voté dans la chambre haute à plus de 60 % (contre un vote à la majorité simple à la chambre basse). Or, les sénateurs démocrates bénéficient d’une faible majorité. En outre, les démocrates sudistes du Congrès sont clairement sceptiques, ayant peur des répercutions du texte sur leur industrie fortement polluante. Sans parler des Républicains qui se battent pour au moins vider le texte de son contenu.

Le Climate Change Bill a, de fait, subi de très nombreuses modifications depuis sa version initiale.suivre la trajectoire du texte permet de saisir la complexité de la manière de fonctionner du législatif états-unien. Et notamment l’immense rôle du lobbying Au-delà de l’enjeu environnemental fondamental, .

Le projet a d’abord était présenté comme très ambitieux, étant d’abord crédité (noté) par les greens (écolos) d’un honorable B + pour ensuite petit à petit se voir reléguer à un médiocre B -, suite aux nombreuses concessions faites par les parlementaires Waxman et Markey aux industries.

Tout d’abord, je vous propose un bref résumé des principaux points de l’ACESA, dans son état actuel, après avoir subi de nombreux changements suite aux longues négociations avec les lobbies. Si vous voulez connaître en profondeur les modalités du texte, vous pouvez trouver un ici un long résumé ainsi qu’un très bon résumé du résumé sur lequel je me suis appuyé ici (en anglais).

Principaux points du projet de loi Waxman-Markey :

• 20% de l’électricité produite par les entreprises de service dans le domaine devra être propre (efficacité énergétique, énergies renouvelables) d’ici à 2020.
• Des investissements conséquents dans les nouvelles technologies. D’ici à 2025,  $90 milliards sont prévus pour les énergies renouvelables et l’efficacité énergétique, $60 milliards pour la séquestration de carbone, 20 milliards pour les véhicules propres et $20 milliards pour la recherche/développement.
• De nouveaux standards d’économie d’énergie pour les secteurs du bâtiment, de l’industrie ou encore de l’électro ménager.
• Protéger le consommateur de l’augmentation des prix de l’énergie. Selon l’Agence de Protection de l’Environnement US, les dispositifs mis en place par le projet de loi permettrait de limiter les couts : le cout de revient quotidien pour chaque foyer états-unien serait l’équivalent du prix d’un … timbre poste.
• La réduction des émissions de carbone états-unienne de 17% d’ici à 2020 et de 80% d’ici à 2050 par rapport aux taux de 2005. A ce titre, et à l’instar du schéma de l’Union Européenne (EU-ETS), le projet prévoit l’établissement d’un marché du carbone à partir de 2012. Les entreprises des principaux secteurs émetteurs (pétrole, électricité) émettant plus de 25 000 tonnes de carbone par an se verront attribuer des quotas d’émission afin d’atteindre les pourcentages cités. Un marché de permis sera ainsi créé : les entreprises étant en dessous de leur limite pourront revendre leur permis tandis que les entreprises en excédent seront dans l’obligation d’en acheter pour respecter leurs quotas (pour chaque tonne de carbone ou équivalent en excédent, l’entreprise devra acheter un permis). C’est ce que l’on appelle un système « cap and trade ». Les entreprises pourront aussi utiliser les mécanismes de compensation (système « baseline and credit ») type Mécanisme de Développement Propre du Protocole de Kyoto (« carbon offsets ») pour atteindre leurs quotas. Ils ne pourront cependant pas acheter plus de 2 milliards de ce type de certificat par an, la moitié devant provenir des Etats-Unis.

Après toutes ces années de déni, après toutes ces années d’inaction, nous avons enfin l’opportunité de faire un immense pas en avant en matière de changement climatique. Le projet de loi Waxman-Markey est imparfait, il est parfois décevant mais il représente une avancée concrète et immédiate. La planète n’attendra pas – Paul Krugman

Malgré de fortes critiques, le projet de loi reste aujourd’hui le texte le plus important en la matière dans l’histoire du pays. Hélas, comme je l’ai écrit peu avant, absolument rien ne certifie qu’il sera adopté, ne serait ce qu’à la chambre basse. Il doit tout d’abord être approuvé par pas moins de 8 comités de la Chambre des Représentants (sortent de Commissions de l’Assemblée Nationale en France). Les médias ont largement couvert son approbation par le Comité de l’Energie et du Commerce le 21 mai, sans toutefois préciser que la route était encore longue. Nancy Pelosi, présidente de la Chambre, table sur une approbation ce vendredi ou lors de la première semaine de juillet. Le texte doit être voté au plus vite, au risque de se voir enterré dans des négociations sans fin et de voir d’autres textes d’envergure (le projet de loi sur le système de santé) prendre les dessus.

Les débats sur le sujet ont été houleux. Les principaux lobbies du pétrole, du charbon et des autres grands pollueurs ont tout fait pour que le projet soit abandonné ou en tout cas vidé de son contenu.  A noter tout de même que l’ensemble de l’industrie US est loin d’être contre le projet de loi (ils sont réalistes), à l’instar du géant CATERPILLAR.
Il y a quatre points d’accroche majeurs : les limites globales fixées ainsi que les délais de la mise en place du marché du carbone, l’utilisation des systèmes de compensation pour faciliter l’atteinte des quotas, les contenus des standards fixés pour les différents secteurs et enfin, le plus important, l’attribution de rabais ou de crédit gratuit lors des premières années pour les entreprises les plus « en danger ».

L’objectif initial du texte était une réduction globale des émissions de 20% par rapport aux taux de 2005, d’ici à 2020. Finalement, les négociations sont tombées d’accord sur 17%. Soulignons aussi que la référence de l’année 2005 est largement contestable, le Protocole de Kyoto prenant par exemple appui sur les taux de 1990. Certes, il prône d’ici à 2012 une réduction globale de 5% des émissions, mais pour nombre d’observateurs, 17% est un taux encore bien trop faible. Même si certains affirment que c’est avant tout la mise en place le plus rapidement possible d’un tel dispositif qui est le plus important.

Mais la question la plus polémique est celle suscitée par les rabais ou plus précisément l’attribution de crédits gratuits, inévitables selon Waxman pour pouvoir faire voter le texte. On estime que pas moins de … 55% (!) des crédits seront donnés gratuitement lors des … 10 à 15 premières années de fonctionnement du marché ! Le principe est d’accorder des crédits gratuitement pour permettre aux entreprises de dépasser leur limite sans avoir à payer. Le but fondamental de ces « cadeaux » est de protéger le consommateur contre une subite hausse des prix. Les industries de l’électricité, plus grandes émettrices, répercuterait en effet leurs couts de transition vers les énergies propres sur les factures, ce qui provoquerait, on s’en doute,  une grogne générale. Ce secteur bénéficierait de la plus grand part du gâteau (30% du total des émissions prévues). Outre l’accompagnement de la transition vers la propreté, le but de ces rabais est aussi de limiter les « délocalisations » vers les pays où il n’y a pas de limites. On craint en effet l’émergence de « paradis fiscaux » du carbone (en premier lieu la Chine) où un grand nombre d’entreprise déplacerait leur production pour ne pas avoir à subir le joug des limites fixées par les Etats-Unis. A noter que ce risque est global et est largement pris en compte dans les négociations actuelles pour, espérons le, le prochain traité signé lors du décisif sommet de Copenhague à la fin de l’année.

Voilà les taux d’attribution, alloués selon des modalités et des périodes différentes. On observera que presque l’ensemble des secteurs concernés reçoit sa petite ristourne… Nombre d’écolos ont de ce fait largement fustigé voire condamné ces concessions. Ils ont notamment fait référence à l’échec qu’ont été les deux premières années de l’EU-ETS (2005 – 2007), lorsque le marché du carbone n’a servi à rien si ce n’est à permettre à nombres d’entreprises de grassement se payer. Le nombre de crédits délivrés avaient été trop grand : les entreprises, sans changer leurs stratégies, avaient atteint leurs limites facilement et revendu tous les crédits censé les aider (ce qui avait par conséquent entrainé une chute vertigineuse du prix du carbone)… Cependant, comme l’explique très bien le meilleur blog US sur le changement climatique, l’Union Européenne, grâce à ce système qui aujourd’hui marche du tonnerre, respectera ses engagements vis-à-vis du Protocole de Kyoto.

Et puis, le Climate Change Bill a appris des erreurs du passé… 80% des crédits gratuit seront octroyés à des entreprises régulés. Grâce à un scrupuleux contrôle, le bénéfice des crédits sera entièrement pour le consommateur, il n’y aura pas moyen d’en tirer un quelconque bénéfice.

En dépit de tous ces cadeaux et ces concessions (il y en eu d’autres notamment sur les standards d’économie d’énergie), le très écouté Krugman affirme que cette loi doit absolument passer car elle créera un stimulus pour une réduction des émissions et l’adoption de nouvelles stratégies vertes. Et puis il parait que malgré tout ça, la loi permettrait une réduction des émissions équivalente aux émissions de la moitié des voitures sur terre, soit 500 millions de véhicules. Si ça, ce n’est pas un argument en béton armé franchement…

La volonté d’Obama de faire absolument passer la loi n’est pas que de l’angélisme écologique. Le vote du projet va bien au-delà du niveau domestique, conditionnant le sort des Etats-Unis au niveau international, économiquement et politiquement parlant.

La nation leader dans les énergies renouvelables sera la nation qui dominera l’économie globale du XXIème siècle – Barack Obama

Tout d’abord, comme on le voit avec la citation, Obama lie l’écologie avec l’économie au niveau national. Il a très bien compris que le green business est l’avenir et qu’il est temps de s’y mettre après les huit années Bush. Les USA ont clairement un train de retard sur l’Union Européenne, voire sur la Chine qui mise depuis bien longtemps sur le secteur, ayant parfaitement compris qu’est en jeu leur future position au niveau de l’économie mondiale. Les anti « Climate Change Bill » ont trop peur des conséquences des ajustements qu’il faudra faire à court terme. Cependant, ce petit effort permettra à court et long terme de sauver l’environnement en faisant plein d’argent ! (J’entends les décroissants hurler. De savoir si la croissance verte est un mythe ou non est un autre débat – j’aurais pour ma part plutôt tendance à penser que c’est une chimère ou en tout cas qu’elle seule ne résoudra pas tout)

L’enjeu est donc double : l’ACESA permettra de créer moult emplois et aidera les USA à gagner le leadership dans le domaine de la construction et de la vente des technologies propres. A ne pas oublier non plus l’argument géopolitique : la loi Waxman-Markey permettrait de largement réduire la dépendance aux énergies fossiles…

Je suis aujourd’hui plus optimiste que je ne l’étais auparavant sur le fait que les Etats-Unis puissent jouer un rôle majeur sur ce sujet, de paire avec l’Europe qui a été devant nous ces dernières années – Barack Obama

Dernier point de ce billet fleuve (et oui, ça me passionne !) : l’enjeu international. Le changement climatique peut aussi être un moyen de revenir sur le tout-devant de la scène internationale. Quoiqu’on en dise, les mandats de Bush ont été un désastre pour l’hégémonie US. La crispation de ‘l’Empire’ et son usage de la force (Irak) a donné une impression très vivace que celui-ci était sur le déclin et qu’on vivait les derniers soubresauts du monde unipolaire post-URSS. La stratégie de reconquête des cœurs d’Obama depuis son arrivée au pouvoir traduit, à mon humble avis, un changement total d’orientation. Fini le « vous êtes avec ou contre nous », les USA tente de redevenir un grand frère admiré de tous (c’est bien parti !). En ce sens, il doit faire preuve d’exemple. Aucune leçon ne peut être donnée tant qu’on ne balaye pas devant sa porte… On peut stigmatiser autant qu’on veut la Chine pollueuse, la désastreuse situation environnementale actuelle de notre belle planète est avant tout due aux émissions des 50 dernières années de « l’Occident » (et de la défunte URSS). Les Républicains affirment ne pas vouloir bouger tant que la Chine ne bouge pas. Obama a bien raison de penser que c’est l’inverse qui est vrai : pour arriver à ce que la Chine accepte d’adopter des limites d’émission, il faut que les Etats-Unis montrent l’exemple, et non l’inverse. Pour entrer dans toute négociation, la Chine exigeait cependant que les pays développés s’engagent à réduire leur réduction de 40% d’ici à 2020.

L’ACESA permettrait donc aux USA de dire au niveau international : « nous faisons nous aussi des efforts, nous voulons jouer les premiers rôles dans les négociations actuelles pour le futur Traité ».

Nous touchons donc à la fin de ce pavé. Bravo à ceux qui sont arrivés jusqu’au bout. La question à 10 000 $ est de savoir si ce projet va être voté par la Chambre des Représentants. Et si oui, quand et dans quel état. Les tractations continuent et je me dis parfois que je n’aimerais pas être à la place du député Waxman en ce moment qui se bat sans répis pour arriver à ses fins sans vendre son âme au diable (certains disent que c’est déjà fait). Il parait que ce sera pour ce vendredi, la semaine en cours ayant été qualifiée de rien de moins que « l’energy week ». La pression vient d’ailleurs d’être mise avec la sortie d’un nouveau rapport gouvernemental sur les conséquences du changement climatique aux Etats-Unis. En tout cas, le sujet est passionnant. J’espère avoir aidé à un peu mieux comprendre que ce projet est un bien plus qu’une loi en devenir. A mon humble avis, elle conditionne la future situation politique, économique et géopolitique des Etats-Unis dans les années à venir.